永久基本农田保护红线管理办法公布，热点问题权威解读

东莞高埗律师获悉

新近引起广泛重视的《永久基本农田保护红线管理办法》（简称为《办法》）已经正式对社会发布。

出于何种目的？其工作方向和核心要点为何？怎样确保有效执行？最近，自然资源部法规司、耕地保护监督司的相关领导就大家关注的事务发表了看法。

为什么出台这一《办法》？

国家领导人十分看重永久基本农田的保护工作，指出“永久基本农田必须名副其实，要成为能够持续高产的土地”。土地管理法、基本农田保护条例等法规文件都规定要严格保护永久基本农田，并且对永久基本农田的确定标准、操作流程、维护管理等方面都有具体规定。依照上级核心机构的安排，此次国土区域规划明确了全国永久性核心农田的守护面积要达到十五亿四千六百万吨以上。现阶段，各区域已经将分配到的永久性核心农田守护指标全部落实到具体地块，并且绘制成图并录入数据库。

近些年，各地党委和政府积极执行中央和国家的安排，严格维护永久基本农田不受侵占，确保耕地红线稳固。当前永久基本农田管理方式显现出硬性规定较多而灵活措施不够的现象，具体表现为现行法规虽然对国家重点工程征用永久基本农田设置了严格的审批流程，但在土地综合整治、高标准农田建设等直接关乎农业发展的用地需求方面，以及面对耕地自然损毁、零星分散、品质不达标等情况，缺少配套的调整机制，无法适应永久基本农田保护与农业经济发展的实际需要。

2024年，中央办公厅和国务院办公厅发布文件，要求加强耕地保护，提升耕地质量，并完善占补平衡机制，文件指出自然资源部需联合农业农村部等机构，制定永久基本农田保护红线的管理措施，同时推动零星耕地与永久基本农田的合并调整，以促进耕地的集中连片发展。

因此，自然资源部与农业农村部经过深入探讨分析，并广泛听取各方建议，共同制定了《办法》，旨在更加清晰界定永久基本农田的划定标准、监管措施及保护措施，在坚决维护永久基本农田保护底线的不可动摇性，不允许随意更改的前提下，依照农业发展规律和土地资源特性，确立了永久基本农田质量提升与低质田淘汰的管理体系，以保障已划定的永久基本农田真正符合标准。

《办法》起草的主要思路是什么？

《办法》系统执行国家领导人关于土地资源保护的指示精神，系统执行数量、质量、生态“三位一体”的全面保护原则。

始终恪守根本准则，必须严格维护耕地与永久基本农田的界限，划定、监管、维护及优化调整永久基本农田时，务必保证国土空间规划规定的保护目标不被超越高埗律师，同时提升其品质。

要注重整体性思维,执行国家领导人关于"耕地保护需当作系统工程来抓"的指示要求,平衡安全与发展的关系,同时关注数量与品质的协调,在确保永久基本农田总体稳定的基础上,建立布局合理调整和补充划定的制度规范,也为地方部门留下适当的自主决策余地。

第三点要立足实际困难。以保障粮食种植为核心原则，把合并零散土地和基本农田、推动成片发展、提升土地等级当作中心任务，针对现代农业需要的灌溉排水系统、乡村道路等基础建设等确实需要调整基本农田分布的情况，进行整体规划。

第四要遵循客观实际原则，针对当前部分永久基本农田在布局上不够合理、地块过于零散等现实状况，以及民众和基层单位反映强烈的个别永久基本农田划定错误现象，应当构建问题修正机制，迅速消除争议，满足基层正当要求。

《办法》规定了哪些具体制度？

《办法》执行了“持续推行最严耕地保卫措施”的指示，针对永久性基础农田的确定、监管、维护、改进配置、品质提升等环节制定了明确规范，依照法规实施严密看管。此外，要着力构建永久基本农田质量提升与低效地块退出相结合的监管体系，在维护永久基本农田保护边界总体不变，保证国土空间规划设定的保护目标不被超越的条件下，以促进资源整合、实现地块集中、提升耕作水平为工作方向，界定了可以优化配置的具体情形、执行步骤以及相关规范，平衡了土地资源保护的严格要求和农业生产活动的弹性需求。

要建立永久基本农田库制度，这个办法首次在部门规章层面界定了永久基本农田库的相关规范，规定县级以上自然资源管理部门联合农业农村部门共同负责划定永久基本农田库，将其作为重大工程占用永久基本农田以及永久基本农田保护红线优化调整时补充选址的主要依据。新增的耕地通过土地综合整治获得，属于优先纳入储备区的范围，另外已建成的高标准农田也在此列东莞高埗律师，此外还有六种特定情形的耕地，它们是已经划定且与永久基本农田连片分布的，这些耕地的质量要高于本地区的平均水平，并且坡度要小于十五度，这些都是需要优先考虑的情况，省级自然资源管理部门需要和农业农村部门一起，定期对这些储备区进行评估，并且合理地设定市县的目标任务，同时还要对这些任务进行动态的调整

建立永久基本农田保护红线的动态调整机制是重要内容。该办法列举了若干可以调整保护红线的具体情形。同时，也界定了调整程序和必须遵循的基本要求。

确立改进的基本准则，永久基本农田保护的红线必须维持全局稳定，保证国土空间规划设定的永久基本农田保护的目标不会超出，在此基础上，能够依照“数量维持不变、质量保持不变、分布进行改进、生态得到改善”的准则进行优化和调整，并切实执行补充划拨，慢慢增加永久基本农田里优质耕地的比重。

需要清晰界定改进配置状况，诸如高标准农田打造、土地统筹修复、集体财产单位设施完善等，这些是地方提出迫切要求，且有助于土地资源守护和农耕作业的情形。此外，在维持原有保护要求不变的情况下，各地区每年能够依据国土空间规划的健康检查结果，对永久基本农田的分布进行适度的改进，把那些划定不恰当的田块、难以持续使用的土地等及时更换出去，同时把优质的耕地等及时补充进来。

调整规范补划标准，永久基本农田的调整通常要在县内整体安排，如果确实县内无法完成补划，就依照各省的规则来处理统筹事宜。有关集体所有制单位基础设备扩充、县级行政机构实施年度审核修正的，需将本地未开垦土地资源状况纳入关键考量，规定永久性核心农田库中土地超出永久性核心农田维护指标1%的，方可启动修正程序。

制定改进措施方案，如果确实需要改进永久基本农田的分布，那么县级自然资源管理部门要和农业事务部门一起拟定永久基本农田的调整补充计划，接着省级自然资源管理部门和农业事务部门要依照规定进行审核或备案，最后把结果提交给自然资源部，以便更新永久基本农田的信息库。

第三点在于制定国家关键工程征用永久基本农田的详细措施。《办法》严格执行土地管理法律要求，同时参照国家相关政策及管理实际，明确了确实需要征用永久基本农田的关键工程类型，目的是满足经济建设的必要需要。涉及中央最高机构及国家行政核心批准的重点工程，涉及军事安全领域且获得武装力量机关核准的项目，以及国家行政核心特批需在原址实施的历史遗迹维护工程；依照既定流程被列入国家投资管理核心关注的大型工程土地使用计划，被纳入国家空间规划审查程序的航空、轨道交通、公路交通、水路运输、能源供应、水资源管理类公共设施项目。针对矿山用地的需要，明确全国矿产资源规划中指定的战略性矿产，以及地热资源、矿泉水等不会导致永久基本农田遭到破坏的非战略性矿产，可以批准在永久基本农田上开展矿产资源开发活动。

另外，对于中央和政府核准的执行战略使命的关键基础设施、主要生态工程，以及为维护民众生命安全而推行的居民大规模迁移项目等，若需在特定区域调整永久耕地保护边界，省级自然资源管理部门需与农业部门共同制定耕地调整补充规划，遵循相关流程，经国家层面批准后执行变更。

建立永久基本农田划定错误更正流程，针对因技术偏差等导致不符合标准的地块错误纳入永久基本农田的情况，县级自然资源部门需与农业农村部门共同进行确认，省级自然资源部门会同农业农村部门审核批准后，向自然资源部申请更新永久基本农田信息记录。需要重新划定的，由县级政府通过年度评估统筹安排。

如何抓好贯彻落实？

《办法》属于耕地保护法治体系的关键构成部分，也是永久基本农田保护工作的制度依据。各级自然资源主管部门必须认真对待，着力推进《办法》的落实执行。

要加大学习宣传力度,永久基本农田保护关乎耕地保护的核心要务。各级自然资源管理部门需深入领会国家领导人关于耕地保护的重要指示精神,结合党中央、国务院关于耕地保护的决策部署,准确领会《办法》出台的背景和核心要点。省级自然资源管理部门应将《办法》作为政策法规宣传的重中之重,强化指导工作。基层自然资源管理部门需要运用多种手段强化学习活动，务必保证对《办法》内容有透彻且无误的认识。

其次必须严谨落实。各地自然资源管理机构需联合相关单位，严格遵循《办法》内容，对永久基本农田保护界线进行科学修正，确保符合国土空间规划监管准则，即时刷新国家永久基本农田信息档案，并将其整合至国土空间规划综合监管平台，向公众主动披露，欢迎社会公众实施监督。必须严谨管理并改进占用土地的许可流程，不得借助私自更改县级国土空间总体设计、乡镇国土空间总体设计，或变动永久基本农田保护界限等手段，来绕过永久基本农田转为农业用地或土地征用的许可程序。

第三点在于加强监督核查，自然资源部将与农业农村部联合，依据耕地保卫及粮食安全责任评估，推动省级行政单位中自然资源与农业部门，依照相关法规实施永久耕地红线优化并完成相应增补，同时将永久耕地红线监管列为自然资源督查的核心任务。省市级土地管理部门需联合农业相关单位运用随机抽查并公示等手段，检查永久性核心农田保护边界的调整及补充划定工作，若发现偏差须迅速修正，务必维护好土地保护的基本防线。

四是加强部门协作。地方各级自然资源管理部门需依照《办法》要求，在永久基本农田储备区划定与管理、永久基本农田保护红线优化调整等环节，积极与农业农村部门加强沟通协作，构建工作体系，将永久基本农田、高标准农田建设等数据及时互通，纳入国土空间规划“一张图”实施监督系统、全国农田建设综合监测监管平台，达成协同管理、共同促进，确保工作成效显著。

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