特朗普频繁解雇监察长引发争议，美

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5月15日，美国总统特朗普宣布解除美国国务院监察长史蒂夫·利尼克的职务，但没有给出具体原因，引起舆论轩然大波。利尼克是自四月以来第四位被特朗普解雇的监察长。 4月5日，特朗普解雇了美国国家情报系统监察长迈克尔·阿特金森； 4月8日，负责监督政府应对疫情财政救助工作的国防部代理监察长格伦·费恩在没有任何警告的情况下被解职。被解雇； 5月初，特朗普解雇了美国卫生与公众服务部首席副监察长克里斯蒂·格林。特朗普频繁解雇监察长在美国监察史上是前所未有的，严重破坏了美国联邦政府的问责体系。

在现代国家治理中，问责是实现责任政府的关键机制。问责的核心是对权力的限制和监督，防止滥用职权、以权谋私。特朗普解雇监察长是典型的独裁行为，连共和党人都无法忍受。犹他州共和党参议员米特·罗姆尼表示，特朗普解雇多名监察长无疑是对宪法规定的允许问责和权力平衡的民主制度的“威胁”。美国政府道德办公室前主任沃尔特·肖布认为，特朗普对这些监察长的报复是“最终的腐败”。肖布说：“威权主义的迹象已经出现，监察长（制度）是受防止腐败的利益驱动的。威权主义的最后堡垒，特朗普正在摧毁它。”

今年4月以来，特朗普接连解雇了四名监察长，引起舆论轩然大波。图为疫情期间的白宫。

监察长办公室：具有美国特色的监察制度

腐败是世界各国政府都面临的问题，美国也不例外。 “为联邦政府制定道德标准已成为一个持续存在的问题。” 1978年之前，美国对联邦行政机构的监督主要依靠美国总审计署（2004年更名为“政府问责办公室”，俗称“美国审计署”）。但随着美国审计署的发展，国会行政监督能力捉襟见肘亟待改革 20世纪60年代和1970年代，美国农业部和农业部接连发生重大徇私舞弊案件。卫生、教育和福利部的设立，导致国有资产大量流失，政府原有的审计和监督职能也没有发挥很好的作用，在此背景下，美国国会颁布了1978年的监察长法案。 （1978年法案），在联邦政府重要行政部门设立监察长办公室，实行监督与审计相结合的检查制度。

根据1978年监察长法案，联邦行政机构设立的监察长办公室（Of）是美国专门的行政监督机构。它是联邦政府的内部监督机构，承担审计、监督、调查和项目评估等多项职能。可以说，监察长办公室是一个具有美国特色的监察制度。美国问责局和众多联邦监察长办公室共同构建了严格的网络监管体系。截至2019年，美国联邦政府共设立74个监察长办公室（不包括军事系统），雇用约13500名员工，其中绝大多数位于联邦行政机关和机关内部。监察长分为以下四类：一般行政机构（）监察长（33）、指定联邦实体（）监察长（32）、其他常设监察长（7）和特别监察长（2）。美国国务院、商务部和国防部是一般行政机构，而政府公司和联邦委员会，例如消费品安全委员会、平等就业委员会和联邦选举委员会东莞高埗律师，是指定的联邦实体。此次被解职的四名高级监察员均属于综合行政机关监察长办公室。

严格来说，监察长办公室虽然设立在行政机构内，但属于相对独立的机构。首先，监察长的任命必须由总统根据参议院的建议和同意作出。此外，监察长一般都是无党派的、纯粹的技术官僚，选拔的依据是“正直、无私，并在会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政或调查工作方面表现出能力”。 ”。其次，罢免监察长必须遵循严格的法定程序。“总统应在罢免或调动监察长前30天内，向参众两院书面解释免职或调动的理由。”最后，根据1978年监察长法第六条第四款规定，各监察长办公室是一个相对独立的机构，具体体现在：（一）监察长的财政权力将军办公室是独立的。所有预算资金均由国会直接分配，独立于其所在的行政机构。 (2) 监察长拥有独立调查权。 “任何人不得阻止监察长办公室进行审计和调查，或发出报告或传票；监察长办公室有权检查本机构内的所有记录和文件，以及本机构以外的文件。 “任何人”当然包括总统和行政部门负责人。 (3) 监察长办公室拥有独立的人事权力，有权聘用或解雇其办公室的工作人员。自己的法律顾问， ETC。

监察长的独立性是美国监察制度的核心，也是美国联邦政府问责制有效实施的保障。客观地讲，美国监察长办公室自成立以来，对于提高行政机关管理项目和日常工作的经济性、效率和效果发挥了巨大作用，有效预防和发现了日常工作中的违规行为。工作和一些项目。舞弊和滥用权力为国会和行政机构负责人全面、及时了解行政机构项目管理和日常工作中的问题和缺陷提供了有效手段。例如，2019年，美国阿富汗重建行动特别监察长约翰·索普科根据调查发现，长达18年的阿富汗战争导致2400名美军死亡，损失近1万亿美元。浪费严重、猖獗，“美国人民一直被欺骗”，报道震惊全国。

然而，当监察长的调查对象是部门行政负责人或总统时，监察长就会承受很大的压力，有时甚至被解雇。

最高法院判例：总统不能随意解雇联邦高级官员

美国总统控制行政部门的方式之一是任命和解雇联邦政府高级官员。截至2019年4月，特朗普上任之初的内阁部长中有一半以上已辞职或被解雇。 “总统罢免高级官员，和任命高级官员一样，是保证总统政策执行的一种手段。任命着眼于未来，罢免是一种制裁措施。不配合总统的官员将不再保留。”美国宪法只规定了总统的任命权，但没有规定总统的罢免权。美国宪法第二条第四节虽然规定了弹劾程序，但该条款的使用非常复杂，美国总统不能利用该条款罢免他不喜欢的高级行政官员。总统罢免总统的权力通常由法院判决决定。美国总统不能随意解雇某些高级行政部门官员，例如联邦行政部门监察长。这是由监察长的独立性决定的，美国最高法院的判例不允许这样做。

早在1926年的迈尔斯诉萨茨案中，联邦最高法院就认为隶属于总统行政部门的高级官员的任期完全由总统的意愿决定，总统可以随意解雇他们。即使这些官员的任命需要参议院的同意，总统罢免他们也不受国会的限制高埗律师，也不需要参议院的同意。迈尔斯案判决后，它被广??泛使用。然而，在一个行政部门不断扩大的国家，总统不受限制的罢免权日益损害国会的决策职能。因此，最高法院在后续案件中对此进行了修改。在1935年的“汉弗莱执行者诉联邦贸易委员会”（'v.FTC）一案中，最高法院认为联邦贸易委员会是一个独立的行政机构，总统对其没有直接控制权。最高法院规定，为了确保该机构独立于总统，总统只有“有法定理由”才能罢免FTC委员。 1958年，在维纳诉美国（v.）一案中，联邦最高法院再次确认“准司法官员”不能任意免职。韦纳是战争索赔委员会的成员，该委员会是根据1948年《战争索赔法》成立的。1953年，艾森豪威尔总统要求韦纳辞职，最高法院认为战争索赔委员会具有“准司法性质”，总统不能随意解雇其成员。在1988年的莫里森诉奥尔森案中，联邦最高法院认为，没有正当理由不能罢免具有“独立地位”的官员。通过这一系列案件，最高法院确立了总统没有绝对权力罢免具有独立或准司法地位的高级行政部门官员的原则。

然而，这并不是行政部门负责人和监察长之间的第一次冲突。 1981年，里根总统将当时的15名监察长全部解职，引起国会的巨大反弹。里根总统不得不重新任命其中五人，并承诺继续“支持监察长制度”。里根总统是特朗普的偶像和“精神导师”。特朗普接连解雇监察长，仿佛在效仿里根总统，再次挑战美国监察长制度。

监察长免职背后的“报复”故事

特朗普政府上台以来，监察长办公室发现了政府内部诸多腐败行为。然而特朗普却独断专行，不愿接受监督。监察长被免职背后有“报复”的故事。有传言称，国务卿蓬佩奥涉嫌将政府雇员用作仆人，并指挥他们为自己和妻子处理私人杂事，涉嫌腐败。国务院监察长利尼克一直在调查此事，并因此遭受“报复”。真正的原因是，利尼克正在调查特朗普在2019年绕过国会向沙特阿拉伯等国出售价值超过80亿美元的武器的行为。特朗普涉嫌利用职权贸然启动紧急状态，以快速向沙特出售武器。特朗普解雇利尼克将迫使调查停止。国防部代理监察长费恩一直负责监督特朗普政府新冠疫情经济刺激计划，涉及金额超过2.3万亿美元，这对特朗普构成了掣肘。为了摆脱这种束缚，特朗普解雇了费恩。仁慈。众议院议长南希·佩洛西称此举是特朗普“令人不安的报复模式的一部分”。 “我们将继续行使我们的监督权力，以确保纳税人资金的这一历史性投资得到明智和有效的使用。”美国卫生与公众服务部首席副监察长格林在被解职前几周爆料：特朗普政府应对新冠疫情失败，新冠检测物资普遍短缺在美国，格林因涉嫌抹黑特朗普“光辉形象”而被迫“下岗”，情报系统监察长阿特金森属于民主党阵营，他曾参与民主党弹劾案。王牌。弹劾失败后，特朗普开始报复，阿特金森只好收拾行李离开。

特朗普旋转门罢免监察长，是对美国监管体系的公然挑战：首先，特朗普将超出两党职权范围的美国监管体系拖入两党恶性斗争之中。在谈到解雇利尼克的原因时，特朗普辩称他是奥巴马任命的！给利尼克加上民主党的色彩。美国监察长是独立的，不隶属于任何政党。如果监察长被推入两党的恶性斗争中，无疑会损害监察长的独立性。其次，解聘监察长的程序和理由不合法。根据1978年监察长法案，特朗普必须在解雇监察长前30天向众议院和参议院提交书面报告。然而，特朗普在解雇监察长时并没有遵循法律程序，只是仓促地向他们做出了解释。 “缺乏信心”，这显然很难说服国会。特朗普与监督体系的冲突也反映出美国两党之间日益激烈的政治斗争。民主党已于5月16日向白宫、国务院和监察长办公室索要文件，要求调查特朗普是??否涉嫌非法报复。

特朗普任意、无情地罢免监察长，严重破坏了美国联邦政府的问责体系。美国监察长制度的建立是为了对政府提供透明度和限制，使其绝对独立于政治，但现在正在受到破坏。 CNN评论称：“持续解雇监察长将为政策政治化打开大门，并鼓励肆无忌惮的浪费、欺诈和滥用权力。”

（作者为南京审计大学法学院教授、博士）

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本文发表于《世界知识》2020年第12期

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